Esileht » Meedia » Artiklid

RSS Prindi Saada sõbrale

Euroopa Nõukogu on uinuv kaunitar

06.03.2009 | Andres Herkel | Välis, Euroopa

Vahel öeldakse pidulikult, et Euroopa Nõukogu on ainus väärtuspõhine organisatsioon Euroopas. Selle väite alus on see, et Euroopa Nõukogu kompetents piirdub kõige traditsioonilisema väärtusvaldkonnaga: inimõigused, demokraatia, vabad valimised, võrdõiguslikkus, õigusriik ja õiglane kohtupidamine. Teistel organisatsioonidel on muidki muresid - näiteks julgeoleku- või majanduskoostöö alal. Tõsi, väärtuspõhimõtete järgimine kuulub ka Euroopa Liidu liikmeks saamise eelduste hulka. Kogemused näitavad, et tegelikult hoiab just Euroopa Liit lati kõrgemal. Nii oleksid mitmed Euroopa Nõukogu liikmesriigid Euroopa Liidu mõõdupuu järgi liikmelisusest ehk sama kaugel kui kuu päikesest. Euroopa Liidu suurimaks hinnaalanduseks oli Bulgaaria ja Rumeenia liikmeksvõtmine, ehkki Euroopa Nõukogu kontekstis olid need selleks ajaks monitooringust juba osaliselt või täielikult vabastatud riigid.

Väidan, et Euroopa Nõukogu on hinnaalandust teinud nii Venemaa kui ka Lõuna-Kaukaasia riikide liikmeksvõtmisel, aga ka näiteks Türgi monitooringu lõpetamisel. Vaatamata sellele, et Valgevene pole Lukašenka diktatuuri tõttu vastuvõtukriteeriumidele vastanud, pole kunagi lakanud argumenteerimine põhimõttel „parem sees kui väljas" ning sisemine surve Valgevenega suhete sulatamiseks on kogu aeg olemas. Muuhulgas tuleneb see asjaolust, et liikmete hulgas on riigid nagu Venemaa, Armeenia, Aserbaidžaan jt. Kaks viimast on küll leppimatus vastuolus Karabahhi pärast, kuid muudes küsimustes võidakse moodustada kontrollitud demokraatiaga riikide ühisfront. Viimase aja lendsõna on, et väiksemaid riike ei või ebademokraatia pärast korrale kutsuda, sest Venemaal on olukord hullem. Nii luuakse surnud ring, kuna Venemaad ei saa korrale kutsuda, sest ta on Venemaa. Meenutagem, et sõjaline agressioon teise liikmesriigi Georgia vastu ja sellele järgnev rahuplaani mittetäitmine pole toonud Venemaa jaoks sanktsioone..

Seega on Euroopa Nõukogu küll ainus organisatsioon, mis põhineb kirjatähe järgi vaid väärtustel, kuid samas on need väärtused juba mõnda aega odavmüügis. Kui Venemaa 1996. aasta talvel Euroopa Nõukogu liikmeks sai, siis kirjutas Mart Nutt „Postimehes", et see on Euroopa Nõukogu lõpp ehk ees seisab muutumine niisama jõuetuks organisatsiooniks, nagu on ÜRO või OSCE. Ebamugav küsimus sellest, kas Euroopa Nõukogu on mõjutanud Venemaad demokraatia suunas või on hoopis Venemaa mõjutanud Euroopa Nõukogu ebademokraatia suunas, on selgelt üleval. Pean selle küsimuse väärtuspõhist lahendamist ka Euroopa Nõukogu tulevase peasekretäri esimeseks ülesandeks - ükskõik, kas tema nimi on van den Brande, Eörsi või Jagland.

Euroopa Nõukogu tervikehitis koosneb mitmest üksteisega seotud kambrist: Ministrite Komitee, Parlamentaarne Assamblee, Euroopa Inimõiguste Kohus ja Omavalitsuste Kongress. Kõrvalhoonetena tegutsevad Euroopa Nõukogu Inimõiguste Volinik ja nn. Veneetsia komisjon, mille ülesanne on liikmesmaade nõustamine riigiõiguse küsimustes. Assamblee poolt organisatsioonile valitud peasekretär on see poliitiline majahoidja, kellel on ainsana õigus ja kohus kõnelda kõigi kambrite ehk Euroopa Nõukogu kui terviku nimel.

Tegelikult on Euroopa Nõukogu arhitektuur päris hästi välja mõeldud. Minu kogemused Parlamentaarse Assamblee raportöörina Aserbaidžaanis kinnitavad, et erinevad allstruktuurid suudavad hea tahte ja koostöö korral tõhusalt toimida ning probleemsele riigile ühesuguseid signaale anda. Assamblee raportöör on pidevas infovahetuses asukohariigis resideeriva peasekretäri eriesindajaga, kes hoiab kogu aeg kätt sündmustiku pulsil. Assamblee raportid on tooniandvad liikmesriike Strasbourgis esindavate diplomaatide jaoks, kes oma rühmaga teatud aja järel samuti monitooringualuseid maid külastavad. Kui riigi sees kerkivad esile vaidlused valimisseaduste, sõnavabaduse ja presidendi võimupiiridega seotud küsimustes, siis viiakse need autoriteetse eksperthinnangu saamiseks Veneetsia komisjoni ette. Juhul, kui vastav liikmesmaa ise ekspertiisi ei küsi, siis teeb seda raportööride eestvõttel Assamblee. Näiteks praegu ootan Veneetsia komisjonilt hinnangut sel kuul Aserbaidžaanis toimuva referendumi sisu kohta, kus ühekorraga tuuakse inimeste ette kümneid erinevaid küsimusi, sealhulgas presidendi kahe järjestikuse ametiaja piirangu mahavõtmine.

Jällegi isiklikule kogemusele tuginedes pean tõdema, et palju raskem kui tööõhkkonna loomine Euroopa Nõukogu allstruktuuride vahel, on poliitilise üksmeele saavutamine selles, kuidas vaatlusaluse maa probleemistikku hinnata ja käsitleda. Viimane kogemus Aserbaidžaani presidendivalimistega eelmisel sügisel näitas osa Assamblee liikmete ehmatavat valmisolekut lülitada valimishinnangust välja sõnavabaduse ja inimõiguste üldisem olukord ning keskenduda üksnes valimispäeva protseduuriliste toimingute vaatlemisele. Minu arust on see üliohtlik areng, sest nii avastaksime end peatselt Assamblee õnnistust andmas ehtsalt nõukogude-tüüpi valimistele. Vahe on ainult selles, et suurema usaldatavuse nimel ei aeta enam taga 99,9-protsendilist osavõttu ja „ametliku" kandidaadi niisama ülekaalukat toetamist. Euroopale on märksa nutikam näidata 60 või 70-protsendilist osalust ja toetust, mis suletud ühiskonna ja kontrollitud demokraatia puhul saavutatakse ilma erilisi võltsinguid appi võtmata. Enne Aserbaidžaani kasutas niisugust valimismudelit Venemaa, kui täpselt aasta eest toodi Vladimir Putini asemel presidenditoolile Dmitri Medvedev.

Teine näide on see, kuidas kujuneb Assamblee istungite päevakord ning kuidas ja kui kiirelt saavad algatustest raportid. Monitooringu puhul kehtib lihtne reegel, et suur ülevaateraport koostatakse kord kahe aasta jooksul. Vastavalt vajadusele ja raportööride paremale äranägemisele võidakse vaheaastatel toota lisaraporteid, mis keskenduvad mõnele kitsamale valdkonnale nagu sõnavabadusele, õigusriigile, valimistele või poliitvangidele. Ometi jaotuvad raportid väga ebaühtlaselt. Esitasin eelmisel aastal ühes kõnes kokkuvõtte, et kui Venemaa kohta on alates liikmeks saamisest 1996. aastal tehtud ainult kolm järelevalveraportit, siis teised suurte probleemidega riigid on pälvinud palju enam tähelepanu. Nii Armeenia kui Aserbaidžaani kohta on tehtud seitse raportit, aga seda tunduvalt lühema aja jooksul - alates 2001. aastast, mil nad Euroopa Nõukogusse vastu võeti.

Venemaa pole ainult suurimate probleemidega riik, vaid tal on ka suurim elanike arv ning territoorium laiub läbi üheteistkümne ajavööndi. Kuidas saab teda vaadelda samas kaalukategoorias mikroskoopilise Monacoga, mille puhul on vaid üks etteheide - konstitutsiooniline defekt vürstivõimu kasuks ja parlamentarismi puudulikkus?

Suurte riikide suuremaid inimõigusprobleeme aitaksid fokuseerida eriraportid. Aeg-ajalt on neid tehtud tagakiusatud ajakirjanike kohta. Selliste raportite peategelasteks on olnud Venemaal riigireetmise eest süüdi mõistetud uuriv ajakirjanik Grigori Pasko (2003) ning 2000. aastal Ukrainas mõrvatud ajakirjanik Georgi Gongadze (2009), kelle juhtumi lahendamine on takerdunud ka pärast oranži revolutsiooni. Eriraportid on tehtud Mihhail Hodorkovski ja Jukose afääri kohta Venemaal (2005) ning soome-ugri rahvaste olukorra kohta (Katrin Saks, 2006). Inimõiguste olukord Tšetšeenias pole pälvinud Assamblee tähelepanu alates 2005. aastast - tõsi, uus raport, mis katab inimõiguste olukorda kogu Põhja-Kaukaasia regioonis, on õiguskomitees ettevalmistamisel.

Paljudel juhtudel on aga initsiatiiv ühte maad puudutava eriraporti koostamiseks tagasi lükatud põhjendusega, et vastav probleem tuleb lülitada järelevalvekomitee üldraportisse. Näiteks Venemaa üldraport 2005. aastast on põhjalik ja hea dokument, aga juba nelja aasta jooksul ei ole sellele järge tulnud. Tõsi, hea tahtmise korral võib kahte viimast Vene-Georgia sõja kohta tehtud raportit käsitleda ka Venemaa eriraportitena ehk hädapärase alibina, miks põhiraporti koostamine mitmendat korda edasi lükati.

Kui on olemas poliitiline tahe, võib Assamblee ja Euroopa Nõukogu tervikuna teha väga head tööd. Paraku ei määra poliitilist tahet üksnes väärtused, vaid ka liikmesriikide huvid ja valmisolek väärtuste eest seista. Assamblee töötab poliitilise parlamendi põhimõttel ja sellepärast pole imestada, et probleemsete riikide kaasamise järel on tuliseks debatiküsimuseks muutunud väärtuste olemus ise. Näiteks mis on ja mis ei ole inimõiguste rikkumine? Või kas kontrollitud demokraatiat ja demokraatlike institutsioonide imiteerimist saab pidada riikide poolt Euroopa Nõukogu ees võetud kohustuste täitmiseks? Kriitilistel puhkudel jõutakse mõnikord n.-ö südametunnistuse kokkuvõtmiseni, nagu viimasel Assamblee talvesessioonil, kui muudatusettepanekutega kirjutati Vene-Georgia jätkuresolutsiooni kõik tugevad formulatsioonid, millest raportöörid olid Vene tagauksediplomaatia mõjul loobunud. Paraku ei juhtu selline kontsentreerumine liiga tihti.

Konsensuspõhimõttel töötav Ministrite Komitee on enamasti veel nõrgema haardega kui Parlamentaarne Assamblee ning Rootsi välisministri Carl Bildti katse tõestada Vene-Georgia konflikti lahendamisel vastupidist ei toonud loodetud edu.

***
Siiani olen rääkinud Parlamentaarsest Assambleest, sest sellega on seotud mu vahetud kogemused. Ometi pean Euroopa Nõukogu kõige tõhusamaks töövahendiks hoopis 1959. aastal loodud Euroopa Inimõiguste Kohut. Kohus teeb oma otsused ning seda ei saa poliitilisel tasandil vaidlustada. Samas on huvi pöörduda õiguse saamiseks Inimõiguste Kohtusse oluliselt kasvanud ja suur osa pöördumistest tuleb demokraatiaga kimbus olevatest riikidest. Praegu räägitakse juba sajast tuhandest lahendamata kohtuasjast. Seega kulub kohtulahendi ootamiseks aastaid. Kahtlemata olnuks teise Tšetšeenia sõja alguses Vene võimude poolt toime pandud kuritegude osas praktiline saada Inimõiguste Kohtu otsused kiirelt. Tegelikult kulus selleks aastaid. Teod, mis valdavalt pandi toime 2000. või 2001. aastal, kvalifitseeriti Inimõiguste Kohtu poolt sõjakuritegudeks alates 2006. aastast. Ja see menetlusjärjekord üksnes pikeneb.

2004. aastal töötati välja Euroopa Inimõiguste Konventsiooni 14. lisaprotokoll, mille peamine eesmärk oli kohtu töö lihtsustamine ehk töölaua puhastamine korduva või selgelt ebakohase sisuga asjadest. Näiteks lubaks uuendus kaebuste esmase hindamise teha ühel kohtunikul ja tema abilisel, selle asemel, et kasutada kolmest kohtunikust koosnevat komiteed. Kohtu president Jean-Paul Costa on arvanud, et 14. protokolli rakendamine vähendaks koormust umbes neljandiku võrra. Praegu kestab juba kolmandat aastat olukord, kus lisaprotokolli ratifitseerimine on kinni Venemaa otsuse taga. See on Inimõiguste Kohtu reformi tahtlik pidurdamine. Mis motiividel seda tehakse? Arvan, et Venemaa enda jaoks ebamugavate kohtuasjade pidurdamine on vaid üks osa seletusest. Tegelikult pärsitakse nii kogu organisatsiooni toimimist. Kui aga Venemaal peaks pähe tulema mingil ajal 14. protokoll siiski ratifitseerida, siis võib ennustada „pikaajalist tänutunnet", mis aitab muud Venemaaga seotud küsimused mõneks ajaks päevakorralt maha võtta.

Naiivne on uskuda, et 14. protokoll üksi suudaks lahendada paari viimase aastakümnega Inimõiguste Kohtu ette kerkinud probleemid. Lisaks kaebuste hulgale seisab kohus ka sisuliste dilemmade ees. Lähtudes Vana Euroopa arusaamast on Inimõiguste Kohus selleks, et luua majakana valgust seal, kus küsimused on vaieldavad ja intellektuaalselt huvitavad ning rahvusvaheline kohtupraktika hõre. Pärast organisatsiooni jõudsat laienemist tuleb aga hoopis enam tegeleda siseriikliku kohtusüsteemi defektidega. Selgub, et kõigis riikides polegi kohtuvõim sõltumatu, vaid teda saab osta või kasutada täitevvõimu poliitilise repressiivvahendina. Niisugusel juhul on Euroopa Inimõiguste Kohus tegelikult ainus koht, kust on võimalik mingitki õigust saada.

Kaks eespool kirjeldatud sekkumiskonteksti on tohutult erinevad. Nii võib tegemist olla väga keeruliste ja Lääne-Euroopa jaoks tundlike moraaliküsimustega, mis puudutavad näiteks eutanaasiat. Teisalt võib tegemist olla lihtsakoeliste fabritseeringutega, kus kohus peab tõestama, et võimude suhtes kriitilisele ajakirjanikule esitatud süüdistus on vale või ebapädevalt koostatud. Seega tuleb kohtul korraga toimida kahes erinevas paradigmas - luua sisulist õigust ja teostada järelevalvet õigusliku nihilismi korralekutsumiseks. Kahtlemata saab selle tegevuse käigus selgeks, kui eriilmeline meie kontinent tegelikult on.

Ajafaktor on enam kui oluline. 2006. aasta aprillis määrati Aserbaidžaani juhtivale ajakirjanikule Einulla Fätullajevile pikk vanglakaristus. Teda süüdistati esiteks terrorismile kihutamises, sest ta esitas ajalehe arvamusartiklis oletusi Aserbaidžaani võimalikust osalusest Iraani-vastases sõjas. Teiseks on Fätullajev kohtuotsuse järgi süüdi riigi solvamises ja Karabahhis langenute mälestuse rüvetamises. Nimelt esitas ta põgenike mälestustele tuginevas artikliseerias „Karabahhi päevik" versiooni, mille järgi suure hulga tsiviilelanike hukkumises Hodžalõ tragöödias 1992. aastal (mida aserid tihti ka genotsiidiks nimetavad) polnud süüdi üksnes armeenlased. Osaline vastutus lasub Fätullajevi artikli järgi ka Aserbaidžaani relvajõududel, kes tegutsesid halvasti ning jagasid inimestele valeinfot. 2006. aasta septembris pöördus Fätullajev õiguse saamiseks Euroopa Inimõiguste Kohtu poole.

Raportöörina ei ole mul võimalik jätta Fätullajevi juhtumile hinnangut andmata. Tema vangistamisele on Euroopa Nõukogu kõrval kriitiliselt reageerinud ka OSCE, Piirideta Reporterid ja mitmed inimõigusorganisatsioonid. Fätullajev on lämmatatud sõnavabaduse sümbol. Tegelikult on ta kümnetes artiklites olnud võimude suhtes oluliselt kriitilisem kui nendes, mille pärast ta süüdi mõisteti. Ometi on otsad lahti, kuni Inimõiguste Kohus pole oma hinnangut andnud. Ja sellises olukorras on kohtus valitsev tööummistus väga ebameeldiv. Kohtu töö ajatamine pärsib Euroopa Nõukogu tegevust tervikuna.

Ummistuse süvendamiseks rakendatakse ka uusi meetmeid. Möödunud sügisel laekus kohtule ligi kolm tuhat sarnase sisu ja stiiliga kaebust Georgia vastu, mis kõik olid seotud väidetava inimõiguste rikkumisega Lõuna-Osseetias. Nagu eespool osundatud, nõuab see kõigil juhtudel kolmest kohtunikust koosneva komisjoni tööd. Ühelt poolt on siin keeruline midagi ette heita, sest kõik vastab protseduurile. Samas on ilmne, et ühesuguste kaebuste suur hulk saavutati hästi juhitud kampaaniaga. See on väga erinev teise Tšetšeenia sõja puhul Venemaa vastu esitatud kaebustest, mille esitamisel inimesed riskisid iseenda ja oma lähedaste elu ja julgeolekuga. Juhtumeid, kus Inimõiguste Kohtu poole pöördunu või tema sugulased on pidanud taluma repressioone ja tagakiusamist, on kirjeldatud ka Assamblee ja teiste inimõigusorganisatsioonide raportites.

Lühidalt võiks Inimõiguste Kohtu probleemistiku kokku võtta kahe harutamist nõudva sõlmega. Ilmselgelt on pool sajandit tagasi väheste liikmesriikidega organisatsioonile loodud süsteem ajale jalgu jäänud. Kohtuasjade hulk oli üpris väike mitukümmend aastat tagasi, aga tänaseks on pilt hoogsalt muutunud. Tegemist on juba teistkordselt kuhjunud probleemiga, sest 1998. aastal tehtud reform sisusta kohtu esmakordselt alaliste kohtunikega. Eesmärk oli sama - tulla toime kasvava kaebuste hulgaga. Teine probleem on vahetult Venemaaga seotud. Tõenäoliselt soovib Venemaa kuuluda Euroopa Nõukogusse, kuulumata sealjuures Euroopa Inimõiguste Kohtu süsteemi. Kuna aga selline valik ei ole võimalik, siis on mindud välja kohtu töö torpedeerimise peale.

***
Üldistades kohtu kohta öeldut jõuame järeldusele, et Euroopa Nõukogu pole juba ammu see organisatsioon, millena ta 1949. aastal loodi. Toona oli tegemist demokraatlike riikide ühendusega, mis hakkas peale sõda vastanduma teisele, ebademokraatlikult korraldatud riikide blokile. Pärast Berliini müüri lammutamist tekkis illusioon, et demokraatia levik on valutu ja selle kiirendamiseks võib riike ka hinnaalandusega liikmeks võtta. Tegelikult on just hinnaalandus, mida Venemaale 1996. aastal tehti, suurte probleemide allikas. Toona oodati Venemaalt Tšetšeenia küsimuse rahumeelset lahendamist, aga tegelikult järgnes uus verisem sõda ja varem saavutatud hapra demokraatia suur vähikäik Putini ajastul.

Samas ei saa öelda, et Euroopa Nõukogu on lõplikult nurka mängitud. Struktuur on töökorras, kui vaid on poliitilist tahet selle tõhusamaks rakendamiseks. Praegust olukorda iseloomustab see, et mitmed riigid väldivad kriitikat pigem poliitiliste vahenditega. Töö inimõiguste ja demokraatia normide parema täitmise nimel on tagaplaanil. Võitlus standardite täitmise eest on suuresti asendunud võitlusega standardite kui selliste eest. See on varjamatult poliitilise tasandi võitlus, kus väärtuste vastu asetatakse geopoliitilised ja muud huvid.

Sestap meenutab Euroopa Nõukogu mulle uinuvat kaunitari, et mitte öelda konnaks võlutud printsi, kes ootab, millal Tjorveni või Bullerby laste suudlus ta uuele elule äratab.

 

 

 

Allikas: Diplomaatia (Sirp)

Märksõnad

Herkel, ENPA, ÜRO, Nutt, OSCE, Inimõiguste Kohus, Euroopa Nõukogu

Artiklite kategooriad

Viimased artiklid

Meedia kiirotsing